Со своим уставом зашёл в Иркутскую область врио губернатора
Администрация Иркутской области перестанет существовать ещё до выборов – на её месте появится правительство. Это заявление временно исполняющего обязанности губернатора Игоря Есиповского вызвало неоднозначную реакцию экспертов.
Часть из них сомневается, что такая юридическая схема легитимна. Юристы опасаются, что за полтора месяца трудно будет «перелопатить» под новую схему всю законодательную базу. Но главное – Есиповский не принял решение по важному политическому вопросу: появится ли у Заксобрания шанс согласовывать кабинет министров.
На этой неделе проект Устава объединённой Иркутской области, «фундаментальный документ», как назвал его Игорь Есиповский, получил окончательные правки. На пресс-конференции в среду врио губернатора заявил, что через неделю проект будет передан в Заксобрание, а до конца месяца должен быть опубликован. Публичное обсуждение завершится до конца сентября. Это будет один из первых нормативно-правовых актов, которые рассмотрит новый объединённый парламент после выборов 12 октября.
Как сообщил «Конкуренту» заместитель директора Института регионального законодательства и правовой информации Алексей Петров, последние правки носили «редакционный характер» и касались уточнения сроков полномочий отдельных государственных служащих. Главная же новелла была принята ранее – в уставе прописано создание регионального правительства. «Решение было принято в ходе консультаций с юристами правового управления обладминистрации, – сказал эксперт. – Инициатива исходила от губернатора». «Мы планируем создать правительство ещё до выборов, — сказал Игорь Есиповский. — Есть такая возможность. И в соответствии с Федеральным конституционным законом (ФКЗ от 30 декабря 2006 года об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. – «Конкурент») я как врио губернатора такими правами наделён».
Алексей Петров сообщил, что по ФКЗ временные система и структура исполнительных органов госвласти нового субъекта РФ и временная структура высшего исполнительного органа в переходный период определяются губернатором. А это означает, что у врио есть полномочия по созданию правительства. И внесения изменений в действующий устав в этом случае не требуется, поскольку этот документ действует, согласно ФКЗ, лишь в отдельных частях.
В правовом управлении Заксобрания ситуацию комментировать отказались. «Наши юристы детально вопрос не смотрели», – заявил руководитель аппарата Заксобрания Олег Власенко. Однако один из специалистов аппарата ЗС на условиях анонимности заявил: «Трудно понять, что губернатор имел в виду. Под правительство ведь нужна нормативно-правовая база, а такое, судя по всему, ни ФКЗ, ни устав не предусматривают. Нам пока непонятно, какие юридические аргументы они используют». «Любое политическое заявление должно быть подкреплено юридически, – отметил и член Общественной палаты Иркутской области Вячеслав Плахотнюк. – Схема изменений довольно сложная. Сам законопроект о создании правительства – это раз, плюс изменения в бюджет, ещё поменять в законах наименование «администрация» на «правительство». Если все эти механизмы будут успешно запущены до выборов, кто же мешает? Пусть создают правительство».
Игорь Есиповский заявил, что были проведены консультации с руководством других регионов, и оказалось, что у системы правительства «очень много плюсов». Две недели назад врио в этом уверен не был: «Модель правительства присутствует в других регионах, она показала себя эффективной, но в ряде регионов этого нет, и там тоже достаточно эффективно работает администрация». Теперь, в понимании главы региона, управление через администрацию уместно в небольших регионах. «Там, где мощная экономика, мощные ресурсы, нужен принципиально иной подход, соответственно, иная система организации власти», – сказал он. Сейчас, по его словам, идёт выверка всех «плюсов» и «минусов» в результате предполагаемых структурных изменений в региональной власти.
Разницу между существующей администрацией и правительством уловить трудно. Игорь Есиповский в числе преимуществ «правительственной системы» назвал возможность «очень чётко формулировать персональную ответственность всех членов правительства и структурировать саму систему управления». По его мнению, в такой схеме появляется ещё и «коллективная ответственность за конечный результат – то, чего невозможно добиться никакими регулирующими и регламентирующими документами при существовании администрации». Алексей Петров считает, что главное отличие правительства от администрации в том, что министры принимают решение коллегиально. «А это большая гласность», – отметил юрист. Гласность может оказаться весьма условной, если правом назначения членов правительства (первого заместителя, заместителей и ряда руководителей органов исполнительной власти) будет обладать исключительно премьер. Он же – назначенный президентом губернатор.
– Честно говоря, особого смысла в переименовании администрации в правительство я не вижу, поскольку функции они будут исполнять одни и те же, – считает политолог Алексей Мазур. – Впрочем, у нас уже давно такая традиция: что ни директор, то генеральный, даже если в фирме всего три человека, что ни вуз, то университет или академия. Возможно, цель данной меры – подвести «психологическую черту» под прошлым периодом: мол, теперь мы будем работать по-новому, на новом уровне.
«Естественно, будем», если правительство возглавит будущий губернатор, заявил Игорь Есиповский. «Я считаю, что на данном этапе никакая иная форма не будет эффективна, – сказал врио. – Всё остальное – это от лукавого». Алексей Петров считает, что так будет верно и с точки зрения «юридической чистоты». Введение отдельной должности премьера потребует сложных юридических обоснований. В Красноярском крае на это пошли. И в Свердловской области губернатор вносит на рассмотрение Думы кандидатуру главы правительства и с согласия депутатов утверждает её. Алексей Петров сообщил, что никакой отдельной процедуры назначения премьера в иркутском уставе не предусмотрено. Как только президент утверждает губернатора, он автоматически становится председателем правительства.
По сути, Есиповский почти один в один сдублировал позицию Александра Тишанина, который менее года назад заявил, что правительство может быть создано только в варианте «премьер-губернатор». В парламенте тогда единого мнения не было, так вице-спикер ЗС Людмила Берлина заявила, что Совет законодателей (а именно он имел решающий голос при формировании устава) одобрил концепцию правительства и губернатора в его главе. А спикер ЗС Виктор Круглов тогда высказался против: «Есть губернатор, который занимается координацией и управлением в целом, это фигура политическая, высшее должностное лицо. И есть исполнительный орган, который занимается экономикой и финансами. Губернатор не может исполнять обязанности руководителя правительства». Хотя месяц назад высказал иное мнение, согласившись с возможностью совмещения двух должностей, однако имея в виду вполне конкретного человека – Есиповского.
В уставе не разрешена ещё одна любопытная интрига – получит ли Заксобрание право согласовывать кабинет министров. По мнению депутата ЗС Антона Романова, парламент должен иметь право согласовывать не менее пяти-шести кандидатур ключевых министров. «Я считаю, что должности председателя правительства и губернатора должны быть разделены, – заявил «Конкуренту» депутат ЗС Алексей Козьмин. – Председатель занимается хозяйственно-административным блоком, губернатор – политическим. Фигуры правительства, отвечающие за финансовый, экономический, социальный блоки, как и премьер, должны согласовываться с Заксобранием». «Сейчас можно только гадать. Когда появится новый устав, тогда и будет обсуждение на Заксобрании, – сказал вице-спикер ЗС Геннадий Истомин. – Моя позиция однозначна: председатель правительства и ключевые фигуры обязательно согласовываются».
«Если в процесс создания новой модели управления регионом будут вовлечены местные политические элиты, никакого конфликта между исполнительной и законодательной властями на этом пути не будет», – считает политолог Игорь Михель.
Алексей Петров заявил «Конкуренту», что «это уже вопрос не юридического, а политического характера». Получается, что «окончательные правки» устава отнюдь не окончательны. Юристы предложили Есиповскому несколько вариантов формирования кабинета министров, сообщил Петров, однако какие – отказался комментировать. Напомним, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ» разрешает парламенту согласовывать не только первого заместителя, но и всех замов. Плюс руководителей структурных подразделений исполнительной власти. Ранее депутаты настаивали на «максимальном» количестве согласований. Алексей Петров уверен, что устав ещё ждут правки политического характера.
