Прокремлевское банкротство
Москва готовится отстранить губернаторов от губернской кассы.
У региональных властей словосочетание «комиссия Козака» не один год вызывает чувство тревоги. И на то есть вполне объяснимые причины. Заместитель руководителя администрации президента Дмитрий Козак, назначенный в 2001 году ответственным за реформу органов местного самоуправления, фактически задался целью четко разграничить права и обязанности властных структур на местах. Особенно в финансовой сфере. Во времена президентства Бориса Ельцина региональная элита воспринимала всякую финансовую помощь из Москвы не иначе как плату за лояльность. Естественно, расходование бюджетных средств контролировалось формально. Владимир Путин всерьез рассчитывает на народную поддержку. Для него принципиально важно, чтобы на нижестоящих уровнях власти деньги расходовались исключительно по прямому назначению. Если средства выделены на зарплату бюджетникам – они должны поступить им, и никому больше. Для Путина это вопрос политического долголетия. Его совершенно не устраивает, когда местные власти свои карьерные устремления решают за чужой счет и зачастую в ущерб президенсткому рейтингу. Кроме того, на местах не утихают скандалы между губернаторами и мэрами из-за распределения финансовой помощи уже на уровне своего региона. Вот почему федеральный центр хотел влиять не только на процесс избрания региональных властей, но и на их снятие со своих постов. Для этого комиссия Козака предусматривала в ряде случаев даже введение внешнего управления территорией. На минувшей неделе угроза банкротства уже реально замаячила перед российскими регионами.
Государственная дума приняла в первом чтении два внесенных президентом законопроекта, которые позволяют вводить внешнее управление региональными и местными бюджетами. Один законопроект называется «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Другой – «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госвласти субъектов Российской Федерации».
В списках потенциальных банкротов территория может оказаться после признания ее злостным неплательщиком. Для этого, согласно законопроектам, в бюджете должна образоваться 30-процентная кредиторская задолженность. Круг потенциальных кредиторов велик. Это, например, учителя и врачи, вовремя не получившие зарплату, ветераны и малоимущие, оставшиеся без льгот и субсидий, а также предприятия и организации, частично или полностью финансируемые из территориальных бюджетов. По замыслу разработчиков процедура внешнего финансового управления вводится с единственной целью: вытащить территорию из долговой ямы. Как и в случае введения процедуры внешнего управления на предприятии, для этого потребуется решение арбитражного суда. Кроме губернаторов право обращения в суд будет принадлежать собраниям представителей и глав муниципальных образований. Судьба региональных властей окажется в руках федерального правительства. Оно должно обращаться в Высший арбитражный суд, который полномочен принять решение о формировании временной финансовой администрации в регионе. Впрочем, начать процедуру банкротства через суд в отношении субъектов Федерации могут и другие региональные власти. Временная администрация вводится на срок не более одного года и не может быть назначена раньше чем через год с момента избрания проштрафившегося губернатора или мэра.
В законопроектах процедура введения внешнего управления прописана очень скупо. И уже сейчас появилось множество толков о том, как это может происходить на деле. В частности, первый заместитель председателя комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления Леонид Рокецкий, бывший губернатор Тюменской области, в интервью «Журналу» описал эту процедуру так, как он ее представляет: «Допустим, местные власти разворовали бюджетные средства или по какой-то причине захотели на деньги учителей или врачей построить мост в том месте, где и так исправно работает паром. В этом случае власти получат предупреждение, а если не послушаются – глава администрации будет отстранен от своих обязанностей, Федерация временно возьмет на себя функции руководства органом местного самоуправления. Затем будут назначены перевыборы главы. Впрочем, как мне кажется, такая мера преследует скорее воспитательные цели и будет редко применяться. Над всеми территориальными властями просто должен зависнуть своеобразный меч, чтобы они почувствовали свою ответственность перед избирателями».
В России уже предпринималась попытка обанкротить отдельно взятую территорию на основании статьи 112 Бюджетного кодекса. Дело было в Самарской области. Вице-губернатор Виктор Казаков 5 ноября 2001 года на брифинге сделал заявление о начале подготовки документов «для введения на территории г. Самары контроля над расходованием бюджетных средств». Спустя месяц вышло постановление губернатора «Об утверждении порядка применения мер государственного финансового контроля в отношении муниципальных образований, которые не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств». «Муниципальные власти весьма вольно трактовали нормы финансового законодательства. Долги города накапливались. Это и кредит по автобусам, и задолженность перед ЖКХ и энергетиками. Не вовремя выплачивалась заработная плата бюджетникам, в частности учителям. В этих условиях должностные лица городской администрации вместо того, чтобы решать проблему сбалансированности городского бюджета, занялись демагогией, возлагая всю ответственность на администрацию области», – объяснил «Журналу» мотивы этой акции представитель департамента управления финансами областной администрации. Однако ничего из этой затеи не вышло: механизм реализации государственного контроля за исполнением бюджета муниципальными образованиями не прописан ни в одном действующем законе. Между тем, как предполагал полпред президента в Приволжском федеральном округе Сергей Кириенко, после обкатки механизма банкротства в Самаре процедура санации в первую очередь могла быть предпринята в отношении Ульяновской области... Первый опыт борьбы за чистоту межбюджетных отношений, хотя и не имел практического успеха, нашел-таки свое отражение в ряде документов, которые легли в основу нынешних законопроектов. Одним из основополагающих документов стал доклад «Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности» Центра стратегических исследований, действующего под началом полпреда Сергея Кириенко. В нем банкротству российских территорий посвящено несколько разделов. Имелись, как водится, и ссылки на положительный международный опыт. Например, законы о банкротстве территориальных органов в Венгрии, Бразилии, США. Но в России благие намерения, как известно, устилают дорогу в ад. Задача временных финансовых администраций в нашей стране помимо прочего будет заключаться в реструктуризации кредиторской задолженности, образовавшейся в бюджете. А для этого все средства хороши. И распродажа муниципальной собственности, в том числе земель поселений и земель сельскохозяйственного назначения. И реструктуризация долгов на взаимовыгодных для «своих» условиях. И выбор новых подрядчиков по выполнению муниципального или регионального заказа и т.д. Никакой политической подоплеки – все в рамках пресловутого спора хозяйствующих субъектов. Только теперь уже субъектов Федерации, а не отдельно взятых предприятий. За год можно так оздоровить ситуацию в регионе, что федеральному центру или губернаторам провести своих людей в территориальные органы власти уже не составит большого труда. В общем, у губернаторов и глав органов местного самоуправления появится еще одна причина быть более лояльными к федеральному центру. Как предполагается, законопроекты вступят в силу с 2005 года, а статьи о формировании временных администраций – с 2007-го. По замыслу разработчиков проектов законов разница в два года необходима для выравнивания межбюджетных отношений.
