Должен ли губернатор быть "начальником края"?
В феврале в Иркутске прошла международная научно- практическая конференция "Россия и Сибирь: проблемы взаимодействия в региональной политике в исторической ретроспективе". С просьбой рассказать об этом научном и общественном событии специальный корреспондент "Восточно-Сибирской правды" Владимир Кинщак обратился к доктору исторических наук, профессору Льву Михайловичу Дамешеку.
- Нынешняя международная конференция является второй мемориальной конференцией, посвященной реформам Сперанского в Сибири. Первую конференцию мы провели при поддержке администрации области в 1997 году. Тогда в Сибири широко отмечали 175-летие реформ Сперанского. Сейчас же событие приурочено к другой крупной дате, 180-летию.
Настоящая история, как я ее понимаю, это не только наука о прошлом, но, в первую очередь, наука, позволяющая прогнозировать развитие ситуации в конкретном рассматриваемом регионе. Вот и проблематика прошедшей конференции имела не только теоретическое, но и конкретное практическое значение. Например, мы рассматривали городское муниципальное управление в системе государственной вертикали власти. И это очень важно - проанализировать, как эта система возникала, каковы были ее полномочия и дееспособность на протяжении столетий. Наконец, можно сделать вывод, в каком соотношении полномочия органов местного самоуправления находились и находятся сегодня по отношению к полномочиям органов государственного управления. А нужно заметить, что в России, и в Сибири в особенности, органы госуправления традиционно ассоциировались с губернаторской или генерал-губернаторской властью.
Одна из секций была посвящена проблемам экономического районирования в Сибири. В работе этой секции приняли участие не только историки, но и экономисты, специалисты Иркутского института географии, юристы. Это очень важный вопрос, поскольку экономическое и административное районирование - это далеко не одно и то же. Насколько сегодня административная нарезка соответствует реальным экономическим потребностям региона? Выясняется, что далеко не всегда.
Мы говорили на конференции о государственных и правовых проблемах истории России и Сибири. Сибирь - это часть России, и очень важно, насколько региональный компонент находил отражение в имперском законодательстве России. Но, конечно, центральная проблема, которую мы обсуждали, это региональная сибирская система административного управления в эпоху модернизации. А под эпохой модернизации следует понимать не только, например, петровскую эпоху, но и сегодняшнее время.
И здесь нельзя пройти мимо проблемы губернаторской, или генерал-губернаторской, власти. Сегодня существует устойчивое представление о том, что все царские чиновники были какими-то лиходеями. На самом деле это далеко не так. Изучение института генерал- губернаторства позволяет сделать вывод, что он являлся позитивным элементом в организации управления краем. Да, были взятки, было и многое другое. Но я лично глубоко убежден, и участники конференции разделяют мою точку зрения, что губернаторская власть являлась - и сегодня является - представителем порядка в беспорядке. Генерал-губернаторская власть всегда ассоциировалась - и сегодня ассоциируется! - с властью политической. Во всех нормативных документах императорской России генерал-губернатор рассматривается как верховный представитель и блюститель интересов власти самодержавной. В современной России губернатор тоже выступает как лицо, наделенное в первую очередь политическими полномочиями. И в этом смысле полномочий у губернатора гораздо больше, чем у кого- либо другого, это политический деятель, которого выбирает все население области.
Нужно отметить и еще одну интересную деталь. Мы говорили о тех персоналиях, которые так или иначе были связаны с историей формирования губернаторской власти в Сибири. И, конечно, большое внимание было уделено фигуре Сперанского. Правда, к открытию мемориальной доски на его доме участники нашей конференции не имеют никакого отношения:
Среди иркутских генерал-губернаторов немало людей выдающихся, которые составляют гордость не только нашего края, но и государства в целом. Возьмите того же Сперанского, известного юриста-правоведа, возьмите Муравьева-Амурского, графа Игнатьева: Мы можем утверждать, что эти люди внесли глубокий вклад в развитие нашего края, и мы не имеем права их не помнить. Изучая их деятельность, можно легко спроецировать особенности функционирования государственного аппарата прошлого на структуру сегодняшней государственной власти.
- Лев Михайлович, насколько сопоставимы правовые возможности генерал-губернаторов с правами, которые предоставлены законом сегодня для руководителей субъектов федерации?
- Эти права абсолютно несопоставимы. Можно проиллюстрировать таким простым примером: генерал- губернатор в обиходе, и в том числе в документах, зачастую назывался даже не "его высокопревосходительство", а просто "господин главный начальник края". У генерал-губернатора XIX в. были совершенно колоссальные права, по сути, он не мог уволить только одного чиновника - губернатора, но и с этой задачей зачастую генерал-губернаторы справлялись, правда, иными путями. А что касается распоряжения финансами, государственными служащими, то все это было сконцентрировано в руках генерал- губернатора.
Правда, самостоятельность сибирских генерал- губернаторов, особенно таких сильных личностей, как Муравьев-Амурский, всегда смущала имперский центр. И такие всесильные министры, как министр финансов и министр внутренних дел, всегда стремились не выпускать их из сферы своего контроля, не передавать свои функции на местах. Тем не менее генерал- губернатор был полноправным начальником края. Сперанский в 1822 году создал, как он писал, в противовес самоуправству генерал-губернаторов "советы главных управлений". Главных управлений было два - в Восточной и Западной Сибири. Тем не менее, их ни в коей мере нельзя сравнивать, например, с Законодательным собранием. Прежде всего, они не избирались и не принимали законов, а были лишь совещательным органом, решения которого для генерал- губернатора были вовсе не обязательны.
Сегодняшний губернатор ограничен в исполнении своих функций, с одной стороны, Законодательным собранием, с другой - федеральными органами, которые ему неподотчетны. С одной стороны, федеральный центр предпринимает усилия по концентрации власти в своих руках, а с другой - губернаторы должны нести ответственность абсолютно за все, в том числе и за выплату заработной платы на местах, к которой они, строго говоря, не имеют ни малейшего отношения.
- А как вообще формировался бюджет края в пору правления генерал-губернаторов?
- Существовали определенные статьи расходов, за которые генерал-губернатор нес непосредственную ответственность. Например, содержание войск. Дело в том, что генерал-губернатор был не только администраторам, но и командующим войсками, которые расквартированы на территории губернии или области. Что касается бюджета, то он в нынешнем понимании в губернии не разрабатывался. В министерстве финансов по предложению губернаторов утверждались статьи расходов. За исполнением этих статей и наблюдали генерал-губернаторы. Сами же к составлению статей расходов они имели отношение весьма и весьма косвенное. Есть еще одна деталь: государственное казначейство, которое следило за исполнением бюджета, генерал-губернатору не подчинялось, а подчинялось министерству финансов. И на этой почве между министром финансов и губернаторами постоянно возникали конфликты, и тысячи источников свидетельствуют об этом. Генерал- губернаторы всегда хотели монополизировать и эту сферу, тем более что император всегда подчеркивал, что они являются верховными представителями его интересов. А как же можно реализовывать какую-либо политику, не располагая финансами?
Нет нужды повторять, что за выплату какой-либо заработной платы или пособий генерал-губернатор тем более ни в коей мере не отвечал. Не мог он и самостоятельно устанавливать размер заработной платы для конкретного чиновника. Дело в том, что заработная плата всех государственных служащих определялась штатом, чином, продолжительностью службы и, как сказали бы сегодня, индивидуальными надбавками.
Вот о размере этой индивидуальной надбавки и мог ходатайствовать генерал-губернатор. Кстати, размеры окладов самих генерал-губернаторов отличались, и весьма. Простой пример: скажем, генерал-губернатор Руперт, который известен тем, что построил здание, в котором ныне разместился первый корпус государственного университета, со всеми надбавками (столовые, прогонные, квартирные) получал в пределах десяти тысяч рублей. Это немало по тем временам, но сменивший его буквально в тот же год Муравьев получил сразу 24 тысячи.
- На ваш взгляд, должен ли сегодня губернатор быть "начальником края" или регионам пойдут на пользу ограничения полномочий глав субъектов федерации, предпринятые центром?
- Конечно, в условиях демократизации общества ограничения, как говорил Сперанский, "самовластью" должны быть. Но если вести речь о наделении губернаторов широкими правами и, главное, ответственностью за абсолютно все процессы, которые протекают на подвластной территории, то полномочия, связанные в первую очередь с финансами, должны быть. А как же иначе?